為何啟動“單獨二孩”政策
如何進行生育政策的轉換,降低其帶來的各種風險,實現(xiàn)平穩(wěn)過渡,不僅需要科學的政策設計、研究和籌劃,更需要決策者的政治智慧與勇氣
十八屆三中全會提出,“堅持計劃生育的基本國策,啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策,逐步調整完善生育政策,促進人口長期均衡發(fā)展?！边@一被通俗稱為“單獨二胎”的政策一經(jīng)公布,立即在社會各層面引起強烈震動。
11月16日,國家衛(wèi)生和計劃生育委員會(以下簡稱“國家衛(wèi)計委”)有關負責人接受新華社采訪時表示,該政策將由各地依據(jù)人口與計劃生育法,通過省級人民代表大會或其常委會修訂地方條例或作出規(guī)定,依法組織實施;全國不設統(tǒng)一的時間表,將由各省(區(qū)、市)根據(jù)實際情況,確定具體時間。但各地啟動實施的時間不宜間隔得太長。
實際上,“單獨二胎”的概念并不準確,人口學界一般將其稱為“單獨二孩”,意思是第一胎是雙胞胎、多胞胎不在政策范圍之內。“單獨二孩”生育政策,從根本上改變了獨生子女和“一胎化”生育政策的導向和趨勢,標志著中國生育政策的歷史性轉折。
人口結構劇烈變化
始于1970年代的中國計劃生育政策,對中國人口發(fā)展進程進行嚴格的人為干預,從根本上改變了中國人口的基本結構與發(fā)展態(tài)勢,從根本上改變了中國家庭的基本結構,從根本上改變了中國社會的基本結構。計劃生育政策特別是1980年以來的獨生子女政策是中國歷史上前所未有的,也是世界歷史上前所未有的,對中華民族產(chǎn)生的深遠影響也是前所未有的。
然而30多年過去了,人口發(fā)展之河默默奔流,一刻不停。根據(jù)客觀的人口規(guī)律和已經(jīng)變化了的人口現(xiàn)狀,適時調整和完善生育政策已成當務之急。
2010年第六次全國人口普查資料表明,中國大陸2010年總人口達到13.39億,其中0～14歲少兒人口為2.22億,占總人口的16.60%,15～64歲勞動年齡人口為9.98億,占總人口的74.53%。65歲及以上老年人口為1.19億,占總人口的8.87%。
中國的人口結構變化是快速和劇烈的。根據(jù)現(xiàn)有調查數(shù)據(jù)和研究結果,如果長期繼續(xù)保持“一胎化”生育政策,未來40年中國人口將實現(xiàn)零增長并進入快速負增長階段。如生育政策不變,2023～2025年左右我國總人口將達到高峰,高峰估計值95%的可能性上限為14.13億左右,突破14.2億的可能性很小。預計2050年全國獨生子女總量將達到3億人,占總人口的1/4左右;累計“失獨”家庭快速增加,2050年將達到1100萬以上;“雙獨”育齡婦女總量增長迅速,預計2050年將達到2200萬以上。
與之相對應,0～14歲少兒人口比例將從2010年的16.60%持續(xù)下降到2050年的11.4%左右;15～64歲勞動年齡人口比例將從2010年的74.53%持續(xù)下降到2050年的60%左右;65歲及以上老年人口比例將從2010年的8.87%持續(xù)上升到接近28%?？梢耘袛?如果“一胎化”生育政策不變,少兒人口比例將持續(xù)下降,老年人口比例將加速上升,總人口年齡結構將全面快速老齡化。
顯然,人口的快速增加和人口的銳減都不是中國人口發(fā)展的戰(zhàn)略目標,特別是面對如此迅速的人口總量和結構變化,以及今后突出的若干社會經(jīng)濟問題,獨生子女政策調整是必然的。然而,如何更積極穩(wěn)妥地調整現(xiàn)行生育政策?
2004年前后,一些省級計劃生育條例提出了“雙獨”可以生育二孩的政策。那么,接下來的問題就是“單獨”是否可以生育二孩?還是全面放開二孩,甚至取消計劃生育政策?
根據(jù)2010年全國人口普查數(shù)據(jù),2010年全國育齡婦女有3.8億,其中已經(jīng)生育一個及以上孩子的有2.59億,已經(jīng)生育兩個孩子及以上的有1.2億,已經(jīng)生育一個孩子,沒有生育第二個孩子的育齡婦女有1.39億。在已經(jīng)生育一個孩子還沒有生育第二個孩子的育齡婦女中,40歲以下的0.92億,40歲以上的0.47億。
面對0.92億沒有生育第二個孩子的育齡婦女,全面放開二孩生育可能會出現(xiàn)比較大的出生人口堆積。因此,十八屆三中全會提出了啟動和實施“單獨二孩”政策,而不是“全面放開二孩”。
“單獨二孩”將帶來什么
“單獨二孩”政策看似簡單,但卻將給中國的人口出生規(guī)模和獨生子女家庭帶來深刻影響。
首先,“單獨二孩”肯定會帶來出生人口規(guī)模的擴大,但不會產(chǎn)生短時間內的人口堆積。根據(jù)現(xiàn)有可獲得數(shù)據(jù),我們做過“假定2015年全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一放開‘單獨二孩’”的預測研究,可以將其應用于今年政策放開后的情況,基本上相當于“曲線平移”。
假定2015年實施“單獨二孩”,而非“單獨”育齡婦女生育政策不變。2016年出生人口規(guī)模估計值的均值將達到1600萬～1700萬左右,比生育政策不變的估計值高100萬～200萬左右,超過300萬的可能性很小;估計我國總人口高峰將在2026～2029年左右出現(xiàn),高峰總人口估計均值為14.01億,上限為14.12億左右,超過14.2億的可能性很小。到2050年,總人口均值從生育政策不變的12.6億上升到13.02億,總人口估計值上限也由生育政策不變的12.80億提高到13.18億。
根據(jù)2005年全國1%人口抽樣調查數(shù)據(jù)和1990年以來的人口普查數(shù)據(jù)估計,2013年全國有單獨育齡婦女3300萬左右,其中已經(jīng)生育過一個孩子,還沒有生第二個孩子的單獨育齡婦女就更少了,估計此類育齡婦女2013年有1000萬～1200萬左右,在這些單獨育齡婦女中,既有剛剛生育一孩的,也有一定比例不一定生育二孩的。
而且,根據(jù)國家衛(wèi)計委的實施細則,各省沒有統(tǒng)一的時間表,所以各地有可能不是同時執(zhí)行“單獨二孩”政策。因此,只要不盲目搶生、超生,目前放開單獨二孩政策不會引起多大的出生人口堆積。
除了對出生人口規(guī)模的影響之外,放開“單獨二孩”政策另一個直接影響,是獨生子女群體的規(guī)模。如果2015年開始實施放開“單獨二孩”的生育政策,那么各年度無兄弟姐妹人口規(guī)模仍將迅速增長,平均每年增加的無兄弟姐妹人口將從400萬人以上下降到300萬以內,預計2050年全體人口中無兄弟姐妹人口的規(guī)模,將由生育政策不變的3億人左右下降到2.7億左右,占總人口的比例也將由1/4左右下降到1/5左右。
此外,由于獨生子女規(guī)模的減少,放開“單獨二孩”政策的另一個重要意義,在于可以有效減少“失獨”家庭總量。與生育政策不變相比,預計到2050年每年死亡獨生子女規(guī)模可減少1萬人左右。
一項復雜的社會系統(tǒng)工程
“單獨二孩”政策的影響不僅限于人口領域,這其實是一項復雜的社會系統(tǒng)工程。生育政策不是一項單一政策,而是直接涉及千家萬戶和老百姓長期切身利益的政策。因此,生育政策的調整過程也會面對很多具體問題,最直接的就是政策調整前后相關政策的銜接。
在生育政策調整的過程中,一方面需要相關政策、措施的完善配套和準備,另一方面也需要做好政策宣傳,既要把新政策的落實過程、面臨的問題和調整方案說清楚,也要把未來政策的調整方向和路徑選擇講明白,盡量避免出現(xiàn)由于擔心政策多變而出現(xiàn)搶生和超生。
政策的平穩(wěn)銜接和過渡,既符合老百姓的長遠切身利益,也符合國家的長期發(fā)展目標。同時,加強相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析和深入研究,正確判斷政策的影響和未來出生人口的變動趨勢,積極應對由于出生人口規(guī)模擴大而可能帶來的醫(yī)療、教育、就業(yè)、健康等方面的新情況和新變化。
一個國家的生育政策,最忌導致人口規(guī)模的大起大落。因此,除了擔心出現(xiàn)大量出生人口堆積,人口學者同樣擔憂長期持續(xù)的低生育率。
搶生、超生無疑將造成很大出生人口堆積,給個人、家庭和社會帶來一系列問題。但如果在生育政策調整、老百姓的生育率短期回升后,從長期看生育率卻仍持續(xù)下降,陷入一些發(fā)達國家正在經(jīng)歷的“低生育率陷阱”,這同樣會帶來嚴重的人口結構問題。
30多年的獨生子女政策、中國人口發(fā)展的客觀規(guī)律,以及許多國家的經(jīng)驗和教訓都告訴我們,生育政策的方向和目標必然是遵循人口發(fā)展的客觀規(guī)律,積極促使人口再生產(chǎn)進入良性循環(huán)的軌道。
科學把握人口規(guī)律,準確分析生育率的變動趨勢,并結合世界發(fā)達國家和中國人口發(fā)展特點來看,生育政策的調整和放開只是時間問題。但如何進行政策的轉換,降低其帶來的各種風險,實現(xiàn)平穩(wěn)過渡,則不僅需要科學的政策設計、老百姓的理解配合,更需要決策者的政治智慧與勇氣?！?/p>
中國生育政策調整研究回顧
人口政策,是關系著一個國家未來發(fā)展的基礎性政策。實際上,在十八屆三中全會宣布啟動“單獨二孩”政策之前,生育政策調整的研究已進行過若干輪。為避免研究的失誤和誤判,有關部委曾委托不同的研究機構進行不間斷的調查研究,對待生育政策的調整可謂慎之又慎。
1980年9月25日中共中央發(fā)出了《關于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團員的公開信》,號召“提倡一對夫婦只生一個孩子”。以此為標志,獨生子女政策成為中國計劃生育政策的核心內容和重大轉變的開始。
獨生子女政策實行后,中國人口學界對它的爭論就沒有停止過。既有主張堅持獨生子女政策長期不變的,也有建議盡快調整獨生子女政策的。1984年,國家對獨生子女政策進行微調,即“開小口子”,放松了部分地區(qū)的獨生子女政策,而后生育率出現(xiàn)了短時間的小幅度反彈。1990年全國人口普查后,中國的生育率開始接近2.1的世代更替水平。
1992年的全國“38萬人”調查中,申報的全國1991年和1992年總和生育率低于世代更替水平。此后,越來越多的人口學者開始對中國生育水平和生育政策“一胎化”問題進行持續(xù)研究和關注。1995年的“小普查”,再次證實了中國育齡婦女的生育水平已經(jīng)低于更替水平。
2000年全國人口普查公布的人口總和生育率為1.22,調查結果如此之低大大出乎人口學者和政府相關部門的預料,由此引發(fā)對生育政策調整的激烈爭論。一些人口學者發(fā)表學術研究論文和提出相關建議調整“一胎化”的生育政策,當然也有個別研究者發(fā)表繼續(xù)堅持甚至收緊計劃生育政策的觀點。
2004年1月,多家研究機構的人口學者提出《關于調整我國生育政策的建議》,建議的重點是“分步實施、逐步放開、兩步到位、平穩(wěn)過渡”。
2004年以來,國家投入巨資開展人口發(fā)展戰(zhàn)略研究。很多人口學者和計劃生育等相關部門都參加了人口發(fā)展戰(zhàn)略研究。國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究結果認為我國應該采取“穩(wěn)定低生育水平,提高人口素質,改善人口結構,引導人口合理分布,保障人口安全;實現(xiàn)人口大國向人力資本強國的轉變,實現(xiàn)人口與經(jīng)濟社會資源環(huán)境的協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展”的人口發(fā)展戰(zhàn)略。
2006年,原國家人口計生委委托中國人口與發(fā)展研究中心在全國120個監(jiān)測縣對全國的生育狀況進行調查,調查結果顯示育齡婦女的總和生育率為1.87,這個結果如此之高也是自1997年以來調查結果中前所未有的。
對于此次調查,原國家人口計生委又委托北京大學社會學系、人民大學和中國社科院分別獨立對調查結果進一步深入分析。同時,2006年原國家人口計生委還委托人發(fā)中心進行《獨生子女總量結構和領證獨生子女研究》,研究的主要目的是分析全國有多少獨生子女,全國有多少已經(jīng)領證和沒有領證的獨生子女,上述調查的部分結果對外公開發(fā)表。
2007年以后,原國家人口計生委陸續(xù)委托人民大學在全國進行百村和千村生育率調查,主要目的是回答農村生育水平到底有多高。同時,還委托中國社科院和北京大學社會學系進行了獨生子女、“失獨”家庭和傷殘獨生子女父母總量結構方面的研究。
2008年8月,多位人口學者再一次提出《關于調整我國生育政策的再建議》,建議的重點是“加強對低生育率下的人口規(guī)律的研究”,“先行試點、先易后難、先點后面、逐步推開”和“放開二孩,防止多孩”的主張。
2009年,在生育政策調整研究方面,原國家人口計生委委托人發(fā)中心和中國社科院重點對全國120個監(jiān)測網(wǎng)點縣級單位和6個擬試點省份的30個縣級單位共計150個縣級單位進行《獨生子女婚育狀況調查》,委托中國社科院對《全國試點地區(qū)獨生子女狀況調查》進行分析,委托人民大學對全國生育政策調整進行測算。此后,還開展了全國范圍的0～9歲人口基礎信息核查。
2010年全國人口普查公布的中國育齡婦女的總和生育率為1.18,如此之低的調查結果再次使絕大多數(shù)人口學者倍感生育政策調整的緊迫性,生育政策調整也由人口學者的學術研究轉變?yōu)槿鐣叨汝P注的重大戰(zhàn)略問題。此后,原國家人口計生委多次委托北京大學社會學系對流動人口監(jiān)測數(shù)據(jù)的生育狀況進行數(shù)據(jù)分析。
2013年5月,原國家人口計生委與衛(wèi)生部合并完成后,開始了最近的一次生育政策調整測算。新成立的國家衛(wèi)計委委托人發(fā)中心、人民大學和中國社科院對放開“單獨”的具體實施方案進行“背對背”的獨立測算和集中討論,同時征求了一些人口專家對測算過程和結果的具體建議。
在測算的同時,國家衛(wèi)計委還委托人發(fā)中心對全國獨生子女狀況和生育意愿進行抽樣調查,目的是分析育齡婦女的單獨構成和生育意愿,并與測算結果進行分析和比較。
除了原國家人口計生委和國家衛(wèi)生計生委委托研究機構研究生育政策調整問題之外,2008年以來中國社科院、部分北京和廣東等省級人口計生委,也曾專門立項或委托研究機構進行生育政策調整方面的研究。
由中國人口宣傳教育中心、瞭望周刊社和中國社科院人口與勞動經(jīng)濟研究所合辦的“2013年中國家庭幸福感熱點問題 調查”,也重點研究了“雙獨”、“單獨”、“雙方均不為獨生子女”這三類家庭的生育意愿,為完善生育政策提供基礎性參考數(shù)據(jù)。(王廣州)
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