政府以高負(fù)債刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng) 重慶模式遭質(zhì)疑
“地方政府競(jìng)爭(zhēng)曾經(jīng)被視為中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡背后的力量,但福兮禍所依,這一獨(dú)特機(jī)制很可能也是當(dāng)今中國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源?!眹?guó)際對(duì)沖基金經(jīng)理、廣晟財(cái)富投資管理中心投資總監(jiān)劉海影在《誰(shuí)來(lái)約束地方政府?——重慶模式的經(jīng)濟(jì)批判》一文中如是開(kāi)頭。
“重慶模式是財(cái)政軟約束下的以土地、金融杠桿化為特點(diǎn)的政府拉動(dòng)型經(jīng)濟(jì)?!彼诮邮堋锻顿Y者報(bào)》記者采訪時(shí)表示,“地方政府現(xiàn)在要擔(dān)憂的不是他們?cè)诮?jīng)濟(jì)發(fā)展中起的作用不夠大,而是起的作用太大了?!?/p>
其實(shí),對(duì)重慶經(jīng)濟(jì)模式的爭(zhēng)議由來(lái)已久,首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院副教授、天則經(jīng)濟(jì)研究所特約研究員劉業(yè)進(jìn)告訴《投資者報(bào)》記者,在天則經(jīng)濟(jì)研究所于2011年舉辦的一個(gè)關(guān)于“重慶模式”和“廣東模式”比較的研討會(huì)上,他就試圖論證“重慶的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式不能持久”。
政府主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)
劉海影認(rèn)為,如果非得給重慶經(jīng)濟(jì)發(fā)展定義一個(gè)模式的話,那就是財(cái)政軟約束下的以土地、金融杠桿化為特點(diǎn)的政府拉動(dòng)型經(jīng)濟(jì)。這種模式在短時(shí)間來(lái)看效果是很好,長(zhǎng)期來(lái)看則未必美妙,因?yàn)椤敖桢X(qián)是要還錢(qián)的”。
事實(shí)上,在1997年成為直轄市以來(lái)的十幾年歷史里,重慶的經(jīng)濟(jì)發(fā)展從來(lái)沒(méi)有像最近幾年這樣異軍突起、引人注目。這一切都離不開(kāi)被外界稱(chēng)為“重慶的CEO”的黃奇帆市長(zhǎng)的積極運(yùn)作。在重慶市政府的主導(dǎo)下,一系列經(jīng)濟(jì)建設(shè)大手筆給外界印象最深。
2002年重慶市八個(gè)城建融資平臺(tái)創(chuàng)立,即重慶城投公司、高發(fā)公司、高投公司、地產(chǎn)集團(tuán)、建投公司、開(kāi)投公司、水務(wù)控股和水投公司(“八大投”),均由重慶政府擁有、授權(quán)經(jīng)營(yíng)。在“十一五”期間,“八大投”充當(dāng)了全市高速公路、高等級(jí)公路、城市建設(shè)、水利設(shè)施、軌道交通、旅游投資等各方面的主體。
重慶官方公布的數(shù)據(jù)顯示,自2003、2004年開(kāi)始推進(jìn)國(guó)資改革,重慶國(guó)有資產(chǎn)從1700億元發(fā)展到如今1.46萬(wàn)億元的規(guī)模,其資產(chǎn)分布方式發(fā)生巨大變化。在原來(lái)的重慶國(guó)資中,有80%是工商企業(yè),現(xiàn)在變成了40%是基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、投資集團(tuán),30%是金融企業(yè),30%是工商企業(yè),這使得重慶的國(guó)有企業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力、帶動(dòng)力極大增強(qiáng)。
這些大手筆確實(shí)取得了驕人的成績(jī), “十一五”期間,重慶市全市生產(chǎn)總值在5年中翻了一番。2011年,重慶更是憑借以地方債務(wù)平臺(tái)為核心的城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)作模式,在各省市GDP競(jìng)賽中以16.7%的增速榮登榜首。
不過(guò),在這些成績(jī)面前,劉海影的看法始終比較謹(jǐn)慎。他認(rèn)為,歷史經(jīng)驗(yàn)表明,政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目不太具有經(jīng)濟(jì)合理性,長(zhǎng)期如此,政府借的錢(qián)可能還不了,到時(shí)候會(huì)出問(wèn)題。
劉海影在上述文章中曾指出,僅在2011年,重慶即完成固定資產(chǎn)投資7600億元,占當(dāng)年重慶GDP比例高達(dá)76%。毫不夸張地說(shuō),投資的超高速增長(zhǎng)構(gòu)成了重慶經(jīng)濟(jì)快速擴(kuò)張的主要?jiǎng)恿Α!罢粦?yīng)該是經(jīng)濟(jì)直接參與者、操盤(pán)手的角色,尤其不應(yīng)該靠打壓私營(yíng)部門(mén)的經(jīng)濟(jì)活力來(lái)搞純粹建立在投資拉動(dòng)上的經(jīng)濟(jì)?!眲⒑S皩?duì)記者如是說(shuō)。
劉業(yè)進(jìn)則進(jìn)一步指出,“重慶模式”體現(xiàn)的是一種發(fā)展經(jīng)濟(jì)的社會(huì)工程師“工程技術(shù)思維”,不太嚴(yán)格地說(shuō),可以稱(chēng)為小計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)上面,以工程技術(shù)思維來(lái)處理必?cái)o(wú)疑,這是以20世紀(jì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致數(shù)千萬(wàn)人蒸發(fā)換來(lái)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。
高赤字和高負(fù)債并存
政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和投資驅(qū)動(dòng)的結(jié)果是,重慶政府面臨高赤字和高負(fù)債隱患。
來(lái)自重慶市財(cái)政局的一組數(shù)據(jù)顯示, 2011年,重慶全市地方財(cái)政收入超過(guò)2900億元,地方財(cái)政支出超過(guò)3900億元,收支增幅雙雙超過(guò)40%。同時(shí),2011年,重慶財(cái)政赤字規(guī)模超過(guò)1000億元,占整個(gè)GDP比重達(dá)10.52%,遠(yuǎn)超3%的國(guó)際警戒線水平。
實(shí)際上,重慶市如此巨大的赤字規(guī)模還是發(fā)生財(cái)政豐收的情況之下,“政府有多少錢(qián)也不夠花”這一點(diǎn)在重慶市得到印證。公開(kāi)資料顯示:最近三年,重慶市實(shí)際財(cái)政收入分別為2009年1165.7億元,增長(zhǎng)21%;2010年1990億元,增長(zhǎng)70.8%;2011年2908.8億元,增長(zhǎng)46.1%。支出方面,2009年實(shí)際完成1806億元,增長(zhǎng)24.7%;2010年實(shí)際完成2749.5億元,增長(zhǎng)48.4%;2011年實(shí)際完成3961.7億元,增長(zhǎng)44.2%。
劉海影在分析文章中指出,2011年重慶GDP合計(jì)約為1萬(wàn)億元,而財(cái)政收入高達(dá)2908億元,占GDP比例接近29%。財(cái)政收入占比如此之高折射出政府對(duì)社會(huì)資源的強(qiáng)力抽取。而力度如此之強(qiáng)的資源占用依然不能滿足政府開(kāi)支需求:2011年重慶財(cái)政開(kāi)支高達(dá)3961億元,接近GDP四成,而全國(guó)該比例僅為23%。
仔細(xì)研究還會(huì)發(fā)現(xiàn),在重慶市財(cái)政支出中,中央補(bǔ)助部分占比很大。重慶市2011年獲中央補(bǔ)助、上年結(jié)轉(zhuǎn)等共計(jì)1843.4億元,而與重慶財(cái)政收入規(guī)模相同的另一直轄市天津,獲中央稅收返還、轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助等資金332.9億元、上年結(jié)余166.8億元。重慶此項(xiàng)可用資金是天津3倍還多,這體現(xiàn)了中央對(duì)于重慶這一西部唯一直轄市的重視,而重慶如果對(duì)此過(guò)度依賴(lài),長(zhǎng)期而言令人擔(dān)憂。
而2008年金融危機(jī),以中央政府推出激進(jìn)刺激計(jì)劃為契機(jī),各地政府同時(shí)發(fā)現(xiàn)了一個(gè)更加有效的刺激本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的秘訣:以地方債務(wù)平臺(tái)為核心的城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)作模式。
事實(shí)上,與財(cái)政赤字同樣引人關(guān)注的是重慶的“八大投”負(fù)債。對(duì)于精通資本運(yùn)作的重慶市政府來(lái)說(shuō),“八大投”融資平臺(tái)的負(fù)債規(guī)模一直是個(gè)謎。“從地方債務(wù)角度分析, 2011年8月份披露的重慶市地方債務(wù)數(shù)據(jù)顯示,不包括市一級(jí)債務(wù)、僅統(tǒng)計(jì)區(qū)縣政府債務(wù),總額約為2159億元。考慮到該數(shù)據(jù)未包含市一級(jí)政府債務(wù)(全國(guó)平均而言市一級(jí)政府債務(wù)是區(qū)縣一級(jí)政府債務(wù)的1.6倍),總債務(wù)規(guī)模約5000億元,再考慮到重慶預(yù)算內(nèi)收入僅1488億元,債務(wù)的可持續(xù)性顯然值得擔(dān)憂。”劉海影對(duì)記者表示。
千億投資換來(lái)公租房建設(shè)
如此高的財(cái)政赤字和地方債務(wù)是如何產(chǎn)生的?其重要原因之一就是頗具重慶特色的各種民生建設(shè)工程。重慶最典型的民生工程有以公租房建設(shè)為重點(diǎn)的“民生十條”和“五個(gè)重慶”建設(shè)。
2010年重慶“兩會(huì)”期間,黃奇帆市長(zhǎng)提出,重慶市將從2010年起在全國(guó)率先建設(shè)大批公租房,計(jì)劃10年建設(shè)4000萬(wàn)平方米公租房;其中,前三年新建2000萬(wàn)平方米公租房。到了2010年6月,這一計(jì)劃增至前三年在主城區(qū)建設(shè)3000萬(wàn)平方米公租房。
重慶市2012年政府工作報(bào)告顯示,截至2011年年底,累計(jì)開(kāi)建公租房2871萬(wàn)平方米,配租11萬(wàn)套,規(guī)模、進(jìn)度和配套水平全國(guó)領(lǐng)先。
不過(guò),知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家茅于軾在接受《投資者報(bào)》記者采訪時(shí)表示,“公租房建設(shè)其實(shí)就是政府討好老百姓,政府的錢(qián)從哪里來(lái)?還不是納稅人的錢(qián)?!泵┯谳Y認(rèn)為,政府建設(shè)公租房會(huì)有尋租和后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)的問(wèn)題,相比于市場(chǎng)建設(shè)商品房出租沒(méi)有經(jīng)濟(jì)效率。
媒體公開(kāi)報(bào)道顯示,重慶公租房建設(shè)總共需約1000億元的投資。其中,政府將投入30%的資本金,由土地出讓金收入、對(duì)高價(jià)房的稅收、土地儲(chǔ)備收入等來(lái)負(fù)擔(dān),此外70%要依靠市場(chǎng)融資。
而按照《中國(guó)改革》雜志2010年采訪黃奇帆時(shí)所作的保守測(cè)算,三年的3000萬(wàn)平方米公租房建設(shè)的總投資規(guī)模超過(guò)700億元。如果考慮到政府劃撥3萬(wàn)畝土地投入建設(shè),由此損失的土地收益大體也將達(dá)500億元,這將占去重慶市2009年至2011三年財(cái)政收入(約6000億元)的1/5,這還沒(méi)有包括政府在后續(xù)維護(hù)、更新改造以及管理、服務(wù)方面需要投入的大量人力、物力和財(cái)力。
此外,2010年6月重慶市委三屆七次全委會(huì)審議通過(guò)《中共重慶市委關(guān)于做好當(dāng)前民生工作的決定》,決定本屆市委任期內(nèi),用兩年半時(shí)間,在解決全市群眾最關(guān)心的十大民生問(wèn)題上取得重大突破。這個(gè)“民生十條”還包括農(nóng)民萬(wàn)元增收、森林綠化、農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)等各個(gè)方面。據(jù)重慶當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道,為實(shí)現(xiàn)此次全委會(huì)提出的“重慶民生十條”,兩年半時(shí)間內(nèi),重慶市政府的總投入將高達(dá)3400多億元。
對(duì)于如此大規(guī)模的民生投入,茅于軾不無(wú)擔(dān)憂。他認(rèn)為,應(yīng)該由政府實(shí)施住房救濟(jì)的只是最低收入的少數(shù)人,而且應(yīng)該通過(guò)貨幣補(bǔ)貼的方式讓他們到市場(chǎng)上租商品房。
而劉業(yè)進(jìn)則對(duì)記者表示,“住房問(wèn)題的根本是政府通過(guò)壟斷土地使用扭曲了住房供應(yīng)市場(chǎng),解決住房問(wèn)題的根本辦法是承認(rèn)農(nóng)民的土地所有產(chǎn)權(quán),允許建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房入市交易?!彼J(rèn)為公租房可能導(dǎo)致分配不公,另外隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人們的富裕、公租房需求降低,可能面臨巨大的浪費(fèi)。
福利主義道路是條死胡同
重慶大規(guī)模投資公租房建設(shè)和所謂的民生工程也引發(fā)“福利主義”的擔(dān)憂,尤其是在歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的大背景下,這種對(duì)于大政府主導(dǎo)下的福利主義的擔(dān)憂更是揮之不去。
在2011年7月30日天則經(jīng)濟(jì)研究所法律與公共治理研究中心主辦的“地方治理與國(guó)家轉(zhuǎn)型研討會(huì)”上,關(guān)于如何看“廣東模式”和“重慶模式”的問(wèn)題就產(chǎn)生過(guò)激烈爭(zhēng)論?!懊耖g確實(shí)有主張大政府搞二次分配的福利主義土壤,一些學(xué)者也支持這樣的觀點(diǎn)?!碧靹t經(jīng)濟(jì)研究所特約研究員劉業(yè)進(jìn)告訴記者。
在那次研討會(huì)上,以獨(dú)立學(xué)者秋風(fēng)為代表的一方認(rèn)為,當(dāng)下中國(guó)存在著嚴(yán)重的分配不公,貧富分化日益嚴(yán)重。在這種情況下,民眾要求進(jìn)行再分配是完全正常的?!叭绻?jīng)濟(jì)學(xué)家根本不能說(shuō)服政府降低民眾稅收負(fù)擔(dān),那么,要求政府在給定的財(cái)政收入中,拿出更大比例用于改善中低收入民眾的生活,就是完全正當(dāng)?shù)??!?/p>
但是,劉業(yè)進(jìn)認(rèn)為,秋風(fēng)發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題,卻給出了錯(cuò)誤的藥方。他告訴記者,面對(duì)分配不公重要的是找出形成收入差距的原因,而不能簡(jiǎn)單地通過(guò)稅收、通過(guò)行政的方法來(lái)抹平差距?!爱?dāng)前形成收入差距的機(jī)制是兩個(gè)方面:權(quán)利歧視、政府壟斷和政府管制。如果我們視而不見(jiàn),或者轉(zhuǎn)移了關(guān)注的重心,去關(guān)注收入本身的分配問(wèn)題,這其實(shí)掩蓋了真正的問(wèn)題而不是解決了問(wèn)題?!?/p>
劉業(yè)進(jìn)認(rèn)為,針對(duì)當(dāng)前宏觀稅負(fù)高的問(wèn)題,對(duì)策是呼吁減稅,控制政府?dāng)U張傾向,而不是承認(rèn)既成事實(shí),然后去“分配錯(cuò)誤的收入”。搞民生工程,恰恰為高稅負(fù)提供了口實(shí)和短時(shí)期的合法性,也為前述壟斷收益提供了道義支持。
據(jù)記者了解,目前我國(guó)稅收水平已經(jīng)遠(yuǎn)超GDP增長(zhǎng)速度, 2012年政府工作報(bào)告數(shù)據(jù)顯示,2011年,中國(guó)財(cái)政收入10.37萬(wàn)億元,同比增長(zhǎng)24.8%;而個(gè)人所得稅在起征點(diǎn)從2000元提高到3500元的情況下規(guī)模仍達(dá)6054億元,同比增長(zhǎng)25.2%。政府財(cái)政收入的增長(zhǎng)遠(yuǎn)超GDP和居民收入增長(zhǎng)的幅度。如果國(guó)家擴(kuò)大福利政策,勢(shì)必要征收更多的稅,個(gè)人與企業(yè)將難以負(fù)擔(dān)。
“沒(méi)有財(cái)富的生產(chǎn),哪來(lái)財(cái)富的分配,重慶是不是比其他地方有更高效的財(cái)富生產(chǎn)呢?”茅于軾認(rèn)為,“重慶大力發(fā)展國(guó)有企業(yè),國(guó)進(jìn)民退,恰好是降低生產(chǎn)效率的一種方式。在這種情況下你哪來(lái)那么多錢(qián)搞民生給大家做好事呢,很可能是靠向銀行舉債。”
很明顯,政府福利不是免費(fèi)午餐。劉業(yè)進(jìn)從三個(gè)方面向記者講述福利主義為何行不通:“首先政府有一只手為你提供免費(fèi)或相對(duì)廉價(jià)的公共物品,就一定有另一只手從你的口袋里攫取稅收,羊毛出在羊身上;其次,我們應(yīng)該看到福利國(guó)家的危機(jī)愈演愈烈,歐洲福利國(guó)家?guī)资甑膶?shí)驗(yàn)告訴我們,高福利打擊工作創(chuàng)造的積極性,鼓勵(lì)了懶惰,從而使得國(guó)家經(jīng)濟(jì)不可持續(xù);第三,我們要從捍衛(wèi)任何一個(gè)人合法私有財(cái)產(chǎn)的角度,去防止通過(guò)福利主義合法地剝奪公民財(cái)產(chǎn)?!?/p>
劉業(yè)進(jìn)主張,以“普遍富?!碧娲鷤鹘y(tǒng)“共同富裕”的說(shuō)法。因?yàn)椤肮餐辉!卑凳玖艘环N不切實(shí)際的平等訴求,“普遍富?!笔窃谧非蟾辉5倪^(guò)程中承認(rèn)人與人之間合理的差距。
西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明,“普遍富?!钡母境雎吩谟诒Wo(hù)產(chǎn)權(quán)和鼓勵(lì)私人領(lǐng)域的創(chuàng)新,而絕不是均富式的“福利主義”和政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
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