城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接仍有障礙
人力資源社會保障部近日就《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》公開征求意見。作為現(xiàn)行社會保障體系中的棘手難題，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的制度銜接將邁出關(guān)鍵一步。
眾所周知，目前我國社會基本養(yǎng)老保險分為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(簡稱“職?！?、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(“新農(nóng)保”)、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(“城居保”)三種，分別覆蓋城鎮(zhèn)就業(yè)職工、農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民三大人群，但三大保險之間的銜接問題一直沒有解決。今年，新農(nóng)保和城居保制度已在全國各地全面實施，已覆蓋4.59億人（其中繳費人員3.28億人）。在城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度推進過程中，盡早實現(xiàn)不同養(yǎng)老制度之間的政策銜接，更好地保障城鄉(xiāng)參保人員的權(quán)益，是社會各界的熱切期盼，也是健全社會保障體系的重要內(nèi)容。
三大養(yǎng)老保險實現(xiàn)城鄉(xiāng)銜接轉(zhuǎn)換，無疑對我國社會保障改革具有重要的現(xiàn)實意義，是一項重大的惠民工程。這有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，有利于保持政策的連續(xù)性，有利于維護參保人員的權(quán)益，有利于防范風險，有益于我國經(jīng)濟發(fā)展進一步向內(nèi)需轉(zhuǎn)型，可為我國經(jīng)濟實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展奠定內(nèi)源性基礎(chǔ)。
不過，也應(yīng)當承認，由于我國現(xiàn)有體制下的社會保障體系錯綜復雜，要建立起公平且有效的全國性社會保障仍存在許多現(xiàn)實問題，而在三大養(yǎng)老保險實現(xiàn)城鄉(xiāng)銜接轉(zhuǎn)換過程中，也必然需要消除一些障礙。比如，三大養(yǎng)老保險的制度模式的差異。
目前，我國城保采取個人賬戶和社會統(tǒng)籌相結(jié)合的部分積累模式，大統(tǒng)籌小賬戶。而新農(nóng)保采取個人賬戶加基礎(chǔ)養(yǎng)老金的模式，基礎(chǔ)養(yǎng)老金在待遇領(lǐng)取時由財政部門全額補助直接發(fā)放。兩種制度在經(jīng)辦機構(gòu)、資金籌集、資金來源、繳費主體、繳費方式、養(yǎng)老金給付等方面存在明顯差異。制度模式的不同導致在銜接過程中至少會出現(xiàn)兩個麻煩：在新農(nóng)保向城保轉(zhuǎn)接時，無統(tǒng)籌賬戶對應(yīng)轉(zhuǎn)入城保；城保向新農(nóng)保轉(zhuǎn)接時，統(tǒng)籌基金如何處理是個難題。雖然城保和新農(nóng)保針對不同的社會人群，但從其制度性質(zhì)來講都是社會基本養(yǎng)老保險，在設(shè)定準入條件時理應(yīng)統(tǒng)籌考慮，目前的規(guī)定彼此不相顧，不論是城保還是新農(nóng)保的參保者，都需累計繳費滿15年后才能享受養(yǎng)老保險待遇。那參保人在城保和新農(nóng)保繳費合計超過15年，但各自繳費都不滿15年的情況該如何處理？不能簡單地講，這類參保人應(yīng)分別按照兩種制度的規(guī)定領(lǐng)取相應(yīng)待遇，這對于那些城保繳費年限高于新農(nóng)保繳費年限的參保人就更加不合理了。
還有，三類養(yǎng)老保險的準入門檻高低不同。目前城保的繳費負擔對于農(nóng)民工群體而言不可謂不高，如果只從考慮城市的人口承受能力，要求不能滿足城保最低繳費年限的農(nóng)民工轉(zhuǎn)回新農(nóng)保，并且只轉(zhuǎn)個人賬戶不轉(zhuǎn)統(tǒng)籌基金或轉(zhuǎn)少部分統(tǒng)籌基金，那就意味著讓農(nóng)民工承擔了城保退休人員的養(yǎng)老責任，并為城鎮(zhèn)社?；鸱e累做出貢獻，而其本應(yīng)享受的社會統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老保險權(quán)益將遭受嚴重損失。這無疑會使社會貧富差距進一步擴大，與社會養(yǎng)老保險的初衷背道而馳。反之，如果放低城保準入門檻，允許農(nóng)民工將新農(nóng)保全部權(quán)益轉(zhuǎn)入城保并享受長期待遇，這在未來對城保制度的沖擊也是顯而易見的。
當然，筆者還注意到，我國企業(yè)養(yǎng)老保險制度是1998年才統(tǒng)一的，在1998年之前參加工作的人，此前沒有繳費，但他們的權(quán)益也應(yīng)得到承認，形成了“視同繳費”。一旦轉(zhuǎn)移，按照現(xiàn)行規(guī)定，只轉(zhuǎn)個人賬戶部分，轉(zhuǎn)入地要承擔其將來的養(yǎng)老責任。
更難的是農(nóng)民工養(yǎng)老保險如何管理的問題。農(nóng)民工群體數(shù)量巨大、流動性極強，依最終落腳點，大致可分為兩類：一是以就業(yè)為目的的城鄉(xiāng)之間雙向往返流動，以農(nóng)村為最終歸宿；二是在多次變換就業(yè)地點后最終留在城市，不再返回原籍。由此自然就產(chǎn)生了城保與新農(nóng)保制度的銜接問題，而因為制度設(shè)計并無“接口”的問題就顯得尤為突出了。據(jù)人力資源和社會保障部統(tǒng)計，截至去年底，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)為2.84億；農(nóng)民工總量達到2.53億人。人力資源和社會保障部社會保障研究所所長金維剛認為，到2011年底，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的人數(shù)為4140萬。而無法打通新農(nóng)保、城居保與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的銜接轉(zhuǎn)換通道，是很難提升中青年農(nóng)民工參保率的。
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